第一，经复议的案件，不该一律由作出原行为之机关作被告，而应采取以下规则：复议机关维持原行政行为的，作出原行为之机关是被告，但在复议机关维持了原机关作出的非明显不当的不当行政行为时，应以复议机关为被告。

《宪法》文本中的‘社会主义主要宣示国家制度的性质、国家价值观以及国家发展方向。其中，解放生产力、发展生产力两个方面代表富裕维度，消灭剥削、消除两极分化两个方面则代表共同维度。

《德国基本法》写入社会国，是资产阶级自由派与社会民主党人妥协的结果：一方面按照自由派的主张，在基本权利章中没有像魏玛宪法那样列举人民的社会权，而只规定了传统的自由权。（三）社会国原则中的社会平衡理念 二战后，随着殖民地独立浪潮与东欧社会主义阵营的形成，出现了一个社会主义观念入宪的高潮。相应的宪法解释不可避免地需要借助理论论证，也就是通过探究其背后的价值观或者政治理论来确定其含义，并转化为法律的规范性表达。穷社会主义穷共产主义宁要贫穷的社会主义，也不要富裕的资本主义等观念大行其道。社会主义的内涵丰富复杂而又变动不居。

在社会主义原则入宪之前，以美国宪法为代表的近代宪法建立了以自由权为中心的人权保障体制，强调对公民平等、自由与财产安全的一体保障，其主要功能在于防御国家的侵害。社会主义革命对欧洲产生了巨大冲击，并对1919年德国《魏玛宪法》的制定产生了直接影响。因立法技术不足，《复议实施条例》第48条第1款虽有意引入这两种驳回决定，但在称谓上未作区分，仍统一表述为驳回行政复议申请。

同时，法院只能以司法建议的方式，建议行政规范性文件的制定机关修改或废止该文件，以及在情况紧急时，建议制定机关或其上一级行政机关立即停止执行该文件。由听取意见取代书面审查的原则地位，体现的正是纠纷解决之主导功能对公正的要求，而允许灵活形式的听取意见则体现了监督行政之主导功能对效率的兼顾。[40]根据《行诉法解释》第133条复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。第一、二项将轻微行政处罚与政府信息公开行为纳入复议前置的范畴，则是在坚守该款第四项的大前提下，尽量让复议机关挡在法院面前，去化解更多行政争议。

另一方面，复议制度在纠纷解决之主导功能的影响下，可确保独立、公正的秉性，从而使人们服膺复议结果，极少再提起诉讼。进入专题： 行政复议 功能定位 监督行政 。

被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行……本案中，苏鸿认为哈尔滨市公安局香坊分局不履行哈尔滨市政府行政复议决定，提起行政诉讼，该请求不属于行政诉讼受案范围。借助复议前置仅可强行满足第一个要素。（四）法律、行政法规规定的其他情形。（三）认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的。

《行政复议法》则无和解、调解的规定，这可能与其强大的内部监督理念有关。新法在原有的维护和监督职权保护合法权益的基础上新增解决行政争议之立法目的，同时删除维护职权的表述。[44]这种做法在《行诉法解释》中也未能纠正过来。前已述及，这项内容源自《行政复议法》第30条第1款，而最高人民法院及其行政庭曾两次限缩解释该款中的具体行政行为。

在具体设计上，《复议修订稿》的不同条款分别反映了上述主导功能。[12]其二，权利救济优位说认为，行政复议应更多地强调权利救济功能，[13]监督行政功能仅处在第二位。

此外，在双重主导功能之下，为了扩大行政复议的层级监督优势以及从源头上化解纠纷的功效，《复议修订稿》还可参照《地方人大和政府组织法》第59条，在附带审查之外，允许公民、法人或其他组织向县级以上地方各级政府提出单独审查由该政府所属工作部门或下级政府制定的行政规范性文件之复议申请。从根本上而言，我国维持会现象的产生，并非一个纯粹的法律问题，而是外在环境、执行制度者等多重因素综合作用的结果。

本质上，在双重主导功能之下的行政复议制度需兼顾效率与公正。参见张维：《行政复议体制改革今年正式启幕有效破解同案不同判官官相护等难题》，载《法制日报》2020年7月3日，第5版。可见，我国行政复议制度确立了多元、复合的立法目的。[34]高效与公正、监督与解纷不可偏废。[14]参见张春生、童卫东：《我国行政复议制度的发展和完善》，载《中国法学》1999年第4期，第49页。[26]但在1998年10月，时任国务院法制办主任杨景宇所作的《关于〈行政复议法（草案）〉的说明》采取了相反立场：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化。

这意味着设定复议前置案件的门槛在事实上已大幅降低，故有可能颠覆《行政诉讼法》确立的上述原则—例外格局。事实上，在1996年5月，由原国务院法制局组织的起草班子曾主张以行政复议制度的核心目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益作为起草《行政复议法》最基本的指导思想。

1999年通过的《行政复议法》褪去了《行政复议条例》对行政诉讼的复刻痕迹，[25]标志着行政复议成为独立于行政诉讼的法律制度。本质上，《复议修订稿》第10条是想凸显行政复议的准司法性，以此回应纠纷解决之主导功能。

究竟是司法化不利于行政复议成为主渠道，[31]还是因司法化程度不够而阻碍了行政复议功能的发挥，恐怕无法简单得出答案。首先，《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释[2003]5号）指出，该款规定的具体行政行为限于行政机关确认自然资源的所有权或使用权的具体行政行为，但法律另有规定的除外。

第四，复议维持决定与驳回复议请求决定在功能上并无区别，在适用情形上的区别也非绝对，亟待反思引入驳回复议请求决定的意义。作者简介：梁君瑜，法学博士，武汉大学法学院讲师。另一方面，由于对司法化的理解不同，学界还无法跳出司法化与反司法化定位的无谓之争。[25]以复议与行政诉讼各自的受案范围条款为例，《行政复议条例》第9条几乎照搬《行政诉讼法》（1989年）第11条的内容，而《行政复议法》第6条规定的复议受案范围则远远大于行政诉讼受案范围。

[11]理由是，以层级监督作为行政复议的基本定位，具有积极意义。第三，《复议实施条例》对禁止不利变更原则、责令被申请人重作行政行为的期限作出了规定。

但是，这种局限于行政复议自身的内部视角并不利于形成多元化纠纷解决机制之间的功能合力，更别谈发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用了。[50]当时的判例也印证了这一点。

[12]参见王青斌、蔡刘畅：《机构改革背景下的行政复议体制变革》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2020年第1期，第89-90页。[24]参见方军：《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》，载《河南财经政法大学学报》2020年第6期，第12页。

[30]参见初瑞英：《论禁止不利变更原则在行政复议中的适用》，载《行政法学研究》2009年第2期，第83页。所以，唯一的解释是第133条中的驳回复议申请或复议请求只是笼统称谓，而非与学理概念严格对应。另外，《复议修订稿》第75条第2款规定了禁止不利变更原则及其例外情形，鉴于《复议修订稿》第3条还规定了有错必纠原则，而这两项原则存在冲突，故笔者建议删除第3条中坚持有错必纠的表述。但这都未动摇《行政复议条例》所强调的内部监督理念。

换言之，《复议实施条例》在层级监督（即行政内部监督）的底色中注入了解决行政争议的因子，具体表现如下： 第一，《复议实施条例》突破书面审查原则，将听证审理方式引入部分复议案件。[36]据此，无论复议机关改变还是维持原行政行为，一旦进入行政诉讼，都难逃当被告的命运。

至于何为视情况，则需要通过行政实践与司法实践予以细化。据此，相对人一方可申请法院强制执行的行政行为被限于行政裁决，故复议申请人试图申请法院强制执行复议决定的，将缺乏法规范依据。

若无法定期限的规定，则以60日为限。那么，对上述立场所引发的复议维持会现象又该如何治理呢？不妨采取以下方案：将法院裁判结果与复议决定相挂钩，若复议维持后，原行政行为遭受法院的否定性评价，则应视情况追究复议机关及相关人员的责任。